„Von Handelskrieg zu sprechen, halte ich für übereilt“

US-Präsident Donald Trump hat Strafzölle auf Aluminium und Stahl verhängt. Davon ausgenommen hat er nur Mexiko und Kanada. Frau Feichtner, darf er einfach Einfuhrzölle erheben und manche Länder ausnehmen oder verstößt er damit gegen internationales Recht?

Erstmal ist wichtig zu wissen, dass es nach dem Recht der WTO, der Welthandelsorganisation, kein grundsätzliches Verbot von Zöllen gibt. Die WTO-Mitglieder verpflichten sich jedoch in multilateralen Handelsrunden dazu, Zölle zu reduzieren, und gehen so genannte Zollbindungen ein. Besteht für ein WTO-Mitglied eine solche Zollbindung für ein Produkt, so ist es ein Verstoß gegen Artikel 2 des GATT, des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens, von dieser Zollbindung abzuweichen und höhere Zölle zu erheben. In Ausnahmen kann ein Abweichen von einer Zollbindung durch die Erhebung zusätzlicher Zölle aber gerechtfertigt sein. Die USA berufen sich aktuell auf Artikel 21 GATT, indem sie geltend machen, ihre nationale Sicherheit sei durch die hohen Stahl- und Aluminiumimporte und die daraus resultierende geringe Auslastung der einheimischen Produktionskapazitäten bedroht. Der Bezug zur nationalen Sicherheit besteht darin, dass Stahl und Aluminium Materialien sind, die mittelbar auch der Versorgung der Streitkräfte dienen.

Und Donald Trumps Einschätzung wird von den Experten geteilt?

Grundsätzlich ist es strittig, ob die Ausnahme, die Maßnahmen zum Schutz der nationalen Sicherheit erlaubt, auch wenn diese gegen GATT-Vorschriften verstoßen, hier einschlägig ist. Es ist anerkannt, dass den WTO-Mitgliedern bei Anwendung dieser Ausnahmevorschrift ein großer Ermessensspielraum zukommt. Wie weit dieser jedoch ist, ist umstritten. Im Wortlaut findet sich etwa die Maßgabe, dass die Maßnahmen „notwendig“ sein müssen. Das könnte so ausgelegt werden, dass es kein anderes, weniger handelsbeschränkendes Mittel geben darf, mit dem die USA ihre nationale Sicherheit schützen könnten. Zumindest wäre wohl eine plausible Darlegung zu fordern, dass es einen rationalen Zusammenhang zwischen den Zöllen und dem Schutz der nationalen Sicherheit gibt. Die Trump-Administration sieht es als Sicherheitsrisiko an, dass die heimische Stahlindustrie nicht zu mindestens 80 Prozent ausgelastet ist. Selbst wenn plausibel dargelegt würde, dass hierin ein Sicherheitsrisiko besteht, könnte man aber natürlich die Frage stellen, welche anderen – WTO-rechtskonformen – Maßnahmen ergriffen werden könnten, um eine höhere nationale Stahlproduktion zu gewährleisten. Man könnte hier zum Beispiel an die Nationalisierung einiger Stahlunternehmen denken.

Und Ihre eigene Einschätzung?

Ich selbst bin der Meinung, dass die Zölle schwerlich nach Artikel 21 GATT zu rechtfertigen sind und ich spekuliere, dass ein Streitbeilegungs-Panel das auch so sehen würde, käme es zur Klage. Eine Gefahr wird jedoch darin gesehen, dass die USA eine solche Entscheidung zum Anlass nehmen könnten, aus der WTO auszutreten.

Auch etwas absurd an der Berufung auf die Ausnahme für Maßnahmen zum Schutz der nationalen Sicherheit ist, dass diese Zölle auf Importe aus den eigenen NATO-Bündnispartnern erhoben werden sollen. Die NATO-Mitglieder haben sich gegenseitig das Versprechen gegeben im Kriegsfall füreinander einzustehen. Trump hat nun zwar angedeutet, mit Staaten, die zu den USA in einem „Security Relationship“ stehen, über Alternativen zu den Zöllen verhandeln zu wollen. Das Verfahren hierfür ist jedoch völlig unklar.

Die EU hat laut Medienberichten Konsequenzen angekündigt. Eine Konsequenz sollen Zölle auf amerikanische Einfuhren sein. Eine andere, die wohl zuerst greifen soll: eine Klage bei der Welthandelsorganisation. Was soll die Klage bringen?

Erstmal ist es so, dass das WTO-Recht für Streitigkeiten unter den Mitgliedstaaten eine ausschließliche und bindende gerichtliche Streitbeilegung vorsieht. Wenn ein WTO-Mitglied das WTO-Recht für verletzt hält, kann es nicht einfach Gegenmaßnahmen ergreifen. Zuerst müssen die Streitparteien versuchen den Streit außergerichtlich über Konsultationen beizulegen. Gelingt dies nicht, kann die Streitpartei, die eine Verletzung geltend macht, die Einsetzung eines Streitbeilegungs-Panels beantragen. Dieses stellt dann fest, ob ein Rechtsverstoß vorliegt. Gegen diese Entscheidung kann Revision beim „Appellate Body“, dem ständigen Gericht der WTO, eingelegt werden. Wenn rechtskräftig entschieden wurde, dass die beklagte Partei WTO-Recht verletzt hat, so ist sie verpflichtet, den rechtmäßigen Zustand wieder herzustellen.

Und wenn Trump die Entscheidung ignoriert?

Dann darf die klagende Partei Konzessionen aussetzen, also zum Beispiel ihrerseits Zölle auf Einfuhren von Waren aus den USA erheben. Das soll aber keine Strafe sein, sondern das Gleichgewicht zwischen den WTO-Mitgliedern und ihren jeweiligen Verpflichtungen und Konzessionen wieder herstellen und die andere Partei veranlassen, den Rechtsbruch zu beheben.

Die EU möchte wohl in einem weiteren Schritt Zölle auf Tabakwaren, Whiskey, Cranberries, Bohnen, Herrenschuhe und viele andere Produkte aus den USA verhängen. Ist diese Reaktion sinnvoll?

Zunächst ist umstritten, ob eine solche Zollerhebung durch die EU – außerhalb des eben geschilderten Streitbeilegungsverfahrens – WTO-rechtskonform wäre. Die EU-Kommission vertritt den Standpunkt, dass es sich bei Trumps Zöllen um Schutzmaßnahmen handelt und die EU in Reaktion auf diese sofort ihrerseits, in äquivalentem Maß, Zollkonzessionen aussetzen und Zölle erheben darf. Das WTO-Recht sieht tatsächlich vor, dass Mitglieder Zollzugeständnisse aussetzen dürfen, um die einheimische Industrie zu schützen. Dazu müssen bestimmte Voraussetzungen erfüllt sein – insbesondere müssen sich die Einfuhren der betreffenden Waren erhöht haben – und es müssen der heimischen Industrie dadurch ernsthafte Nachteile drohen. Und es muss ein bestimmtes Verfahren eingehalten werden – die Schutzmaßnahmen müssen der WTO angezeigt und es müssen Konsultationen durchgeführt werden. Werden Schutzmaßnahmen rechtmäßig ergriffen, so können die von ihnen betroffenen WTO-Mitglieder ihrerseits Konzessionen aussetzen – allerdings erst nach einer Frist von drei Jahren. Anders ist es, wenn es sich um illegale Schutzmaßnahmen handelt, etwa weil die Voraussetzungen nicht erfüllt sind oder das Verfahren nicht eingehalten wurde. Dann können die betroffenen Handelspartner diese illegalen Schutzmaßnahmen sofort ihrerseits mit Zollerhebungen beantworten. So argumentiert die EU.

Glauben Sie, die EU kann damit erfolgreich sein?

Die Androhung der EU, ihrerseits Waren aus den USA mit erhöhten Zöllen zu belegen, könnte durchaus ein wirksames Mittel sein, um Akteure in den USA zu mobilisieren, die US-Regierung von ihrem Vorhaben abzubringen. Sollte die EU ihre Drohung auch umsetzen, so besteht aber tatsächlich die Gefahr einer Eskalation und einer weiteren Unterminierung des multilateralen Handelsrechts. Konstruktiver wäre eine gerichtliche Streitbeilegung mit einer möglichst großen Beteiligung von WTO-Mitgliedern auf Klägerseite.

Steuert die Welt da gerade auf einen Handelskrieg zu?

Jetzt schon von einem Handelskrieg zu sprechen, halte ich für voreilig. Für sinnvoll halte ich es, dass die EU verschiedene Möglichkeiten einer WTO-rechtskonformen Antwort auf die so genannten Strafzölle darlegt und verdeutlicht, welch empfindliche Auswirkungen diese auf die US-amerikanische Wirtschaft haben könnten. Ich denke jedoch nicht, dass es neben einer Klage zu Gegenmaßnahmen der EU kommen wird, denn die EU hat an einer Eskalation, die angesichts des irrationalen Verhaltens von Trump zu befürchten ist, kein Interesse.

Fest steht, dass die WTO und damit das multilaterale Handelssystem – dessen historische Zielsetzung in der Vermeidung von Handelskriegen lag – schon jetzt erheblich geschwächt ist. Derzeit blockieren die USA auch die Nachbesetzung von frei werdenden Richterstellen im Appellate Body. Wenn sie diese Blockadehaltung aufrechterhalten, ist der Appellate Body bald nicht mehr funktionsfähig.

Welche Folgen hätte ein Handelskrieg auf uns Verbraucher?

Zölle schlagen sich in der Regel in höheren Preisen nieder. Die Leidtragenden der Zölle der USA wären damit die Verbraucherinnen und Verbraucher in den USA; die Leidtragenden der EU-Zölle, auf beispielsweise Whiskey und Cranberries, die europäischen Verbraucherinnen und Verbraucher.

Vielen Dank für das Gespräch!

Zur Person

Isabel Feichtner ist Professorin für Öffentliches Recht und Wirtschaftsvölkerrecht an der Juristischen Fakultät der Julius-Maximilians-Universität Würzburg (JMU). Ihr Schwerpunkt sind das Wirtschaftsvölkerrecht, das transnationale Rohstoffrecht, das Recht globaler Verteilungskonflikte sowie Geld- und Finanzrecht.

Kontakt

Prof. Dr. Isabel Feichtner, Öffentliches Recht und Wirtschaftsvölkerrecht am Institut für Internationales Recht, Europarecht und Europäisches Privatrecht, T.: +49 931 31-86622, isabel.feichtner@jura.uni-wuerzburg.de